OPINIA
KRAJOWEJ  RADY  SĄDOWNICTWA
z dnia 4 lipca 2000 r.

w przedmiocie pytania skierowanego przez Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie do Trybunału Konstytucyjnego postanowieniami z dnia 
15 marca 2000 r. w sprawach ........., ............., .............. .

1. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, postanowieniami   z dnia 15 marca 2000 r. w sprawach z powództwa:
....................................			sygn. akt .......................
....................................			sygn. akt .......................
....................................			sygn. akt ........................
	........

przeciwko Skarbowi Państwa – Sądowi Rejonowemu dla Krakowa Podgórza w Krakowie o wynagrodzenie za pracę, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne czy przepisy § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych oraz asesorów i aplikantów sądowych (Dz. U. Nr 155, poz. 758) są zgodne z art. 178 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
		W uzasadnieniu Sąd Okręgowy uznał, że w płaszczyźnie kształtowania wynagrodzeń przedstawicieli poszczególnych władz doszło do zachwiania równowagi, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, spektakularnych przykładów      w tym zakresie dostarczają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie wielokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium (Dz. U. Nr 51, poz. 521) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 89,  poz. 996).
		W § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. ustalono na poziomie 3,0 mnożnik wynagrodzenia zasadniczego dla etatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy rozpatrują odwołania od decyzji, zażalenia na postanowienia, żądania wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, w indywidualnych sprawach administracyjnych, załatwianych przez organy gminy, stosując do postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymagania kwalifikacyjne wobec członków samorządowych kolegiów odwoławczych polegają na niekaralności za przestępstwa popełnione z winy umyślnej (a contrario z przepisu tego wynika, że w samorządowych kolegiach odwoławczych orzekać może osoba karana za przestępstwo popełnione z winy nieumyślnej) oraz występują ograniczenia łączenia członkostwa w kolegium z niektórymi funkcjami i rodzajami zatrudnienia. W ocenie Sądu Okręgowego, porównanie poziomu wynagrodzeń sędziów z wynagrodzeniami członków samorządowych kolegiów odwoławczych w aspekcie wymagań kwalifikacyjnych i ograniczeń przemawiają zdecydowanie za tezą o braku proporcji. Członkowie kolegiów wykonujący funkcje orzecznicze otrzymują wyższe wynagrodzenie niż sędziowie sądów rejonowych, wobec których zarówno wymagania kwalifikacyjne, jak i ograniczenia możliwości działalności pozazawodowej są nieporównywalnie wyższe.
		W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. dla stanowisk wspomagających w służbie cywilnej, przy wymaganiu wykształcenia średniego, maksymalne wynagrodzenie określono na poziomie mnożnika 2,713. Dla stanowisk wyższych, średniego stopnia zarządzania, stanowisk koordynujących i samodzielnych oraz stanowisk specjalistycznych przewidziano maksymalne wynagrodzenia na poziomie mnożników przeciętnego planowanego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej odpowiednio: 10,850; 9,630; 7,14 i 4,30. Są to mnożniki przekraczające znacznie mnożniki wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych wszystkich szczebli.
		Zdaniem Sądu Okręgowego, równowaga władz przewidziana w art. 10 ust. 1 Konstytucji niewątpliwie obejmuje także równowagę w płaszczyźnie uposażeń. Przedstawione przykłady dostarczają dowodu na zachwianie tej równowagi. Równowaga władz nigdy nie będzie polegała na matematycznie sprawdzalnej równości uposażeń. Musi jednak odzwierciedlać proporcje, określone rangą zajmowanego stanowiska, wymaganymi kwalifikacjami oraz zakresem i charakterem wykonywanych zadań. Tak rozumiana równowaga, w płaszczyźnie wynagrodzeń uległa, według Sądu Okręgowego, zdecydowanej destabilizacji.
		Przepis art. 178 ust. 2 Konstytucji RP wprowadza obowiązek zapewnienia sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich praw i obowiązków. Wynagrodzenia członków samorządowych kolegiów odwoławczych i członków korpusu służby cywilnej zostały ukształtowane przy zastosowaniu wielu kryteriów, wśród których niewątpliwie istotne znaczenie miały również godność urzędów oraz zakres praw i obowiązków. W wyniku wskazanych regulacji doszło, zdaniem Sądu Okręgowego, do istotnej dysproporcji uposażeń sędziów i innych funkcjonariuszy publicznych, kształtowanych przy zastosowaniu tych samych kryteriów, które tylko w przypadku sędziów zostały określone w Konstytucji RP.
2. Wynagrodzenia sędziów sądów powszechnych kształtowane są w złożony sposób. Zgodnie z art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych – Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) wynagrodzenie zasadnicze sędziów równorzędnych sądów jest równe i stanowi, odpowiednio do rangi stanowiska sędziego, wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa; wysokość wynagrodzenia sędziów różnicuje staż pracy i pełnione funkcje (§ 1). Wynagrodzenie sędziów określa, w drodze rozporządzenia, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa (§ 2). Na wysokość wynagrodzeń sędziów wpływa więc przede wszystkim ustalenie kwoty bazowej, które następuje w trybie określonym ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.). Krajowa Rada Sądownictwa w tym systemie ustalania kwoty bazowej w stosunku do sędziów dopatruje się naruszenia konstytucyjnych zasad równowagi władz i odrębności oraz niezależności władzy sądowniczej (art. 10 i 173 Konstytucji). Ten problem pozostaje jednak poza zakresem przedstawionego pytania.
		Drugim elementem wyznaczającym poziom wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych jest określenie wielokrotności kwoty bazowej (tzw. mnożników), które następuje w rozporządzeniu Prezydenta RP. Obecnie jest to wskazane w pytaniu rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1996 r. Ustala ono mnożniki dla sędziego sądu rejonowego na poziomie 2,7 i dla sędziego sądu okręgowego na poziomie 3,2. Co do charakteru rozporządzenia Prezydenta RP w zakresie kształtowania mnożników wynagrodzeń sędziów, na tle podobnej regulacji ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. K. 13/94 (OTK 1995 r. cz. 1, poz. 6). W jego uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przy tej samej podstawie obliczania wynagrodzeń sędziów (kwocie bazowej) może ono być podwyższane i obniżane w drodze rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, podejmowanych po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Podwyższenie lub obniżenie wysokości podstawy (kwoty bazowej) nie determinuje więc wysokości tych wynagrodzeń. Nie ma żadnych gwarancji, że nawet przy nie zmienionej podstawie wynagrodzeń (kwocie bazowej) będzie zachowana ich dotychczasowa wysokość. Ustawa bowiem pozostawia Prezydentowi Rzeczypospolitej całkowitą swobodę określania relacji między kwotą bazową, a wysokością wynagrodzeń sędziów. Trybunał Konstytucyjny nawet dopatrzył się możliwości naruszenia zasady trójpodziału władz w pozostawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich. Ustawy określają bowiem jedynie podstawę i metodę ustalania przez Prezydenta wysokości wynagrodzenia sędziów, a nie ograniczają go w wyznaczaniu wysokości tych wynagrodzeń poprzez przyjęcie wyższych lub niższych przeliczników. Stąd też odstąpienie w latach 1991-1994 od stosowania kwoty bazowej przewidzianej w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. nie musiało, zdaniem Trybunału, spowodować spowolnienia tempa wzrostu wynagrodzeń sędziowskich. Efekt ten nastąpił dopiero w konsekwencji zachowania w akcie wykonawczym Prezydenta Rzeczypospolitej do tych ustaw, dotychczasowych relacji między kwotą bazową, a kwota wynagrodzeń sędziów, mimo ograniczenia wysokości kwoty bazowej.
		Przyjmując te poglądy Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że wysokość wynagrodzeń sędziów zależy przede wszystkim od określenia wysokości mnożników, w czym Prezydent RP ma całkowitą swobodę. Inaczej mówiąc, jeżeli w rozporządzeniu Prezydenta wysokość mnożników zostanie określona lub utrzymana na zbyt niskim poziomie, to następuje naruszenie równowagi władz. Szczególnego podkreślenia wymaga, że poglądy te zostały sformułowane jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r.
		Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Jest to jednoznacznie przepis gwarancyjny, zwłaszcza w aspekcie wynikającej z ustępu 1 tego artykułu zasady niezawisłości sędziowskiej. Podkreślenia wymaga, że tylko w stosunku do sędziów ustrojodawca uznał za potrzebne wprowadzenie takiej normy w Konstytucji. Wzmacnia to dodatkowo argument o normatywnym, a nie deklaracyjnym, charakterze tego  przepisu. Podkreślić też należy, że wynagrodzenie sędziego ma odpowiadać godności urzędu. Nie chodzi w nim więc o zachowanie godności człowieka (por. preambuła), ale o odpowiedniość tego wynagrodzenia do ustrojowej pozycji sądów. Można wobec tego stwierdzić, że tym większe uznanie godności urzędu sędziego (władzy sądowniczej) im wyższe wynagrodzenia sędziów. I odwrotnie im niższe wynagrodzenia sędziów (także w relacji do innych zawodów, stanowisk), tym niższe uznanie dla urzędu sędziego (władzy sądowniczej).
		Próba ustalenia obiektywnego miernika poziomu wynagrodzeń sędziów w sposób odpowiadający normie art. 178 ust. 2 Konstytucji jest bardzo trudna. Dlatego też należy uznać, że Sąd Okręgowy słusznie z niej zrezygnował i wybrał metodę porównania      wynagrodzeń sędziów z innymi stanowiskami publicznymi, także finansowanymi z budżetu Państwa. Słuszne jest rozumowanie, że jeżeli funkcjonariusze zatrudnieni na stanowiskach wymagających niższych kwalifikacji oraz wykonujący obowiązki, ważne, ale mniej doniosłe z punktu widzenia działania władz publicznych niż sędziowie, otrzymują wyższe wynagrodzenia kształtowane w tym samym systemie, to naruszona jest zasada ustalania wynagrodzeń sędziów w sposób określony w art. 178 ust. 2 Konstytucji, a pośrednio także zasada podziału i równowagi władz z jej art. 10 ust. 1.

		Podsumowując Krajowa Rada Sądownictwa wyraża opinię, że:
przepisy § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych oraz asesorów i aplikantów sądowych (Dz. U. Nr 155, poz. 758) są niezgodne z art. 178     ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.