STANOWISKO
KRAJOWEJ  RADY  SĄDOWNICTWA
z dnia 10 marca 1998 r.

w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lutego 1998 r. do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (sygn. akt K.3/98).

	Krajowa Rada Sądownictwa po zapoznaniu się z wnioskiem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lutego 1998 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przedstawia następujące stanowisko:
1.	Zgodnie z art. 180 ust. 4 Konstytucji RP ustawa określa granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku. Ustawa z dnia 17 grudnia 1997 r. kwestię tę uregulowała w ten sposób, że nadała nowe brzmienie art. 59 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten stanowi, że sędzia przechodzi w stan spoczynku jeżeli ukończył 65 lat, chyba że na jego wniosek Krajowa Rada Sądownictwa, w określonym trybie, wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 roku życia. Krajowa Rada Sądownictwa nie uważa, aby przepis art. 59 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych naruszał normę art. 180 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis konstytucyjny upoważnił bowiem ustawodawcę do określenia granicy wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku, nie stwierdził jednak w jaki sposób ma to zostać dokonane. W szczególności z przepisu konstytucyjnego nie wynika, aby ustawodawca musiał kwestię tę uregulować przez ścisłe określenie wieku sędziego konkretną liczbą lat, które ukończy. Przepis art. 59 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych określa granice wieku przejścia sędziego w stan spoczynku, tj. 65 lat i 70 lat. Określa jednak granicę 65 lat jako względną, pozwalającą sędziemu na wystąpienie o zgodę na dalsze czynne pełnienie służby. Dopiero granica 70 lat nie nieprzekraczalna. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa taka regulacja stanowi wypełnienie konstytucyjnej normy art. 180 ust. 4 i nie jest z tym przepisem sprzeczna.
2.	Wniosek Prezydenta RP zawiera w dalszej swej części szereg zarzutów dotyczących zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. W tym zakresie Krajowa Rada Sądownictwa stwierdza ogólnie co następuje:
	Krajowa Rada Sądownictwa jest świadoma istnienie dość powszechnej opinii, że w okresie do 1990 r. orzekali sędziowie “dyspozycyjni”, którzy wydając orzeczenia sprzeniewierzali się niezawisłości sędziowskiej lub wydawali oczywiście niesprawiedliwe wyroki, ograniczając prawa stron lub bezzasadnie wyłączając jawność postępowania. Krajowa Rada Sądownictwa uważa, że obecnie w czynnej służbie sędziowskiej jest już bardzo niewielu takich sędziów. Dlatego nie negując samej próby wprowadzenia regulacji ustawowej pozwalającej na usunięcie ich ze służby, Krajowa Rada Sądownictwa uważa, że powinna to być regulacja ostrożna, wyważona i incydentalna. Powinna to być regulacja pozwalająca na osiągnięcie tego celu, ale bez naruszenia podstawowych zasad ustrojowych, w tym przede wszystkim nie naruszająca fundamentalnych zasad podziału władz oraz niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziów. Regulacja ta powinna być tak skonstruowana, aby uniemożliwiała wdrożenie nadmiernej liczby postępowań przeciwko nieokreślonej liczbie sędziów, na podstawie nieostrych kryteriów, gdyż podważyłoby to zaufanie do wymiaru sprawiedliwości i mogło wyrządzić krzywdę zdecydowanej większości sędziów, którzy uczciwie i zgodnie z własnym sumieniem wykonywali swoje obowiązki. Ocena art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. powinna być więc ściśle merytoryczna i zawierać przede wszystkim analizę jego zgodności z Konstytucją RP. Powinna uwzględniać odniesienie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1993 r. K. 11/93 (Orzecznictwo TK 1993 poz. 37), którym uznano za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 591 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 maja 1993 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 213). Należy uwzględnić jednak istotne różnice wynikające z odmienności w regulacjach art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. a wprowadzonym wówczas art. 591 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W tym zakresie należy przede wszystkim zważyć, że art. 6 wprowadza regulację epizodyczną (zawiera termin przedawnienia ścigania czynów) i nie wprowadza obligatoryjnego zawieszenia sędziego przy wszczęciu postępowania. Inny jest jednak kontekst konstytucyjny oraz szerszy zakres regulacji art. 6 względem art. 591 .
	Analizę należy rozpocząć od wykładni art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. gdyż ustalenie rzeczywistej treści tej normy pozwala na odniesienie jej do Konstytucji RP. Przepis formalnie wprowadza tylko wyłączenie przedawnienia w stosunku do określonych w nim czynów. Jednak w istocie tak nie jest. Jeżeli bowiem wskazane w nim czyny stanowiły wykroczenie (przewinienie) dyscyplinarne przed wejściem w życie art. 6 to przedawniały się na poprzednich zasadach. W stosunku do takich czynów przepis w istocie więc likwiduje skutek w postaci już zaistniałego przedawnienia. Względem czynów, które nie stanowiły w ogóle wykroczenia dyscyplinarnego przepis ten tworzy dopiero odpowiedzialność.
	Przepis art. 6 wprowadza szczególną odpowiedzialność za cztery rodzaje czynów sędziów popełnione w latach 1944-1989 w procesach “będących formą represji za działalność niepodległościową, polityczną, obronę praw człowieka lub korzystanie z podstawowych praw człowieka”. 
Czyny te polegają na: 
1)	sprzeniewierzeniu się niezawisłości sędziowskiej, lub z innych powodów, 
2)	 wydawaniu oczywiście niesprawiedliwych orzeczeń, 
3)	ograniczaniu praw stron i 
4)	bezzasadnym wyłączaniu jawności. 
Wszystkie te czyny stanowią samodzielną podstawę odpowiedzialności, przy czym podkreślić trzeba, że nie wszystkie są w swoich znamionach poddane szczególnie negatywnej kwalifikacji. Na przykład ograniczanie praw stron spełnia znamiona czynu skutkującego odpowiedzialność bez żadnej szczególnej kwalifikacji (nie jest konieczne np. ograniczanie rażące czy oczywiście bezzasadne). Podkreślenia także wymaga, że nigdy “wydawanie oczywiście niesprawiedliwych orzeczeń” nie stanowiło wykroczenia dyscyplinarnego.
	W tym zakresie przepis art. 6 tworzy więc całkiem nową podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej. Podkreślić też należy, że art. 6 ust. 4 wprowadza nowe (nieistniejące poprzednio) możliwości ścigania – wniosek Krajowej Rady Sądownictwa lub pokrzywdzonego. Nadto art. 6 ust. 5 wprowadza dotychczas nieznane odpowiedzialności dyscyplinarnej związanie co do sankcji.
2.1. Zarzut zniesienia przedawnienia
	Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. jest niezgodny z art. 43 i 44 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, że nie przedawniają się zbrodnie wojenne i zbrodnie przeciwko ludzkości oraz że bieg przedawnienia w stosunku do przestępstw nie ściganych  z przyczyn politycznych, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych lub na ich zlecenie, ulega zawieszeniu do czasu ustania tych przyczyn. Należy uznać, że z przepisów tych wynika (a contrario) ogólna zasada przedawniania się wszystkich czynów podlegających sankcji karnej (quasi karnej) poza przypadkami w nich wymienionymi. Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. narusza więc zasadę konstytucyjną w ten sposób, że po uchyleniu przedawnienia czynów, które już nastąpiło wprowadza ich nieprzedawnialność w zakresie karalności (a jedynie przedawniałoby się ich ściganie).

2.2. Zarzut naruszenia zasady nieusuwalności sędziów przez wprowadzenie możliwości usunięcia sędziego na podstawie niejasnych i nieostrych kryteriów.
	Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. wprowadza odpowiedzialność na podstawie nieostrych kryteriów. Przede wszystkim jednak przepis ten wprowadza odpowiedzialność dyscyplinarną za samą treść wyroku. Podkreślenia wymaga, że nie chodzi tutaj o wyroki “zbrodnicze”, które same w sobie są przestępstwem, lecz o wyroki “oczywiście niesprawiedliwe”, będące jedynie przewinieniami dyscyplinarnymi. W ten sposób sankcjonuje się samo orzekanie, które z istoty opiera się na realizacji zasady niezawisłości. Z istoty niezawisłości wynika, że sędzia orzekający nie może być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej (a nie karnej) za samą treść orzeczenia. Przy takim rozumieniu zasady niezawisłości przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. jest sprzeczny z normą art. 178 ust.1 Konstytucji RP.

2.3. Zarzut działania prawa wstecz.
	Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym wynika zasada nie działania prawa wstecz. Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. należy zakwalifikować jako działający wstecz, gdyż uchyla on przedawnienie wykroczeń, które już nastąpiło. Nadto wprowadza nowe zasady odpowiedzialności za czyny już sankcjonowane oraz wprowadza sankcję za czyny, które nie były jej poddane. Oznacza to także naruszenie normy art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającej zasadę nullum crimen sine lege. Przepis art. 6 wprowadza bowiem odpowiedzialność za czyn, który w ogóle nie był sankcjonowany poprzednio (wydanie oczywiście niesprawiedliwego orzeczenia) oraz nowe zasady odpowiedzialności (nowe podmioty uprawnione do składania wniosków i nowa zasada bezwzględnej sankcji) wobec czynów, które stanowiły wykroczenia poprzednio.
2.4. Zarzut dotyczący orzekania przez sąd dyscyplinarny.
	Przepis art. 180 ust. 2 Konstytucji RP wprowadza zasadę nieusuwalności sędziów. Złożenie sędziego z urzędu może nastąpić tylko na mocy orzeczenia sądu. Przepis ten nie wprowadza możliwości złożenia z urzędu sędziego orzeczeniem sądu dyscyplinarnego, a sąd ten nie jest wymieniony w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP jako organ sprawujący wymiar sprawiedliwości (nie jest sądem powszechnym, ani żadnym innym sądem wymienionym w tym przepisie). Jednakże nie można nie dostrzec, że sąd dyscyplinarny sędziowski wyposażony jest we wszystkie atrybuty sądu powszechnego. Przede wszystkim orzekają w nim sędziowie, a więc osoby wyposażone w przymiot niezawisłości. Sąd ten stosuje normalną procedurę sądową. Nie zmienia to jednak formalnoprawnej konstatacji, że sąd dyscyplinarny sędziowski nie jest wymieniony w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, nie sprawuje więc wymiaru sprawiedliwości i wobec tego może być zakwestionowane jego uprawnienie do orzekania złożenia sędziego        z urzędu. We wniosku Prezydenta RP podkreśla się także, że sąd dyscyplinarny orzeka zawsze na posiedzeniach niejawnych, co może być odczytane jako naruszające normę art. 45 ust. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie każdy więc organ jest sądem spełniającym te wymagania. Sądy orzekające w sprawach odpowiedzialności karnej (quasi karnej) zawsze wyposażone są nie tylko w możliwość ustalania stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej, ale także w możliwość  wymierzania kary, adekwatnej do stopnia zawinienia i elementów przedmiotowych czynu (sędziowski wymiar kary). Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. wprowadza sankcję bezwzględną i tym samym eliminuje możliwość wymierzania kary, zwłaszcza adekwatnej do stopnia zawinienia. Należy uznać, że przy takiej regulacji sąd dyscyplinarny nie jest sądem spełniającym wymagania art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

2.5. Zarzut naruszenia kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa.
	Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Z tej konstytucyjnej kompetencji należy wyprowadzić uprawnienie Rady do wypowiadania się we wszystkich sprawach dotyczących tego przedmiotu, w tym także do opiniowania projektów ustaw. W procesie legislacyjnym tę kompetencję Krajowej Rady Sądownictwa co do art. 6 pominięto. Konsultacji został poddany jedynie projekt rządowy, który takiego unormowania nie zawierał. Organy władzy ustawodawczej nigdy nie zwróciły się do Rady o wyrażenie stanowiska i Rada jako organ kolegialny, działający na podstawie regulaminu uchwalonego na podstawie delegacji ustawowej, nigdy nie wyraziła w tym przedmiocie swojej opinii. Można bronić poglądu, że konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa nie wymagają wszystkie ewentualne zmiany projektu ustawy zachodzące w toku procesu legislacyjnego. Jednak tak istotna zmiana jak wprowadzenie art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1977 r. wymagała takiej konsultacji, gdyż przepis ten jest samodzielny i pozostający tylko w pośrednim związku z regulacjami konsultowanymi. Przy takim rozumowaniu uchwalenie art. 6 nastąpiło z naruszeniem art. 186 ust. 1 Konstytucji RP.

3. Krajowa Rada Sądownictwa w swoim stanowisku z dnia 10 grudnia 1997 r. zaaprobowała regulację art. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. i nadal ten pogląd podtrzymuje. Decyzja Krajowej Rady Sądownictwa stwierdzająca okoliczności prowadzące do pozbawienia uprawnień z tytułu przejścia w stan spoczynku nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz jest innym aktem w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Krajowa Rada Sądownictwa nie działa więc jako organ administracji publicznej (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 1997 r. III ZP 13/96, OSNAPiUS 1997 nr 24 poz. 482). Przepis art. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. nie może być więc oceniony jako sprzeczny z art. 186 Konstytucji RP.
	Zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP przez wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w toku instancji (przed zaskarżeniem do NSA) jest niesłuszny, gdyż przepis Konstytucji RP dopuszcza wprowadzenie wyjątków od tej zasady.