Opinia 
Krajowej  Rady  Sądownictwa

z dnia 6 lipca 1999 r.

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o uchyleniu ustawy        o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej.

	Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje co do zasady proponowane zmiany            i sprzeciwia się ich wprowadzeniu w stosunku do sędziów.

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,   poz. 483) oparta jest na zasadzie równowagi i podziału władz (art. 10 ust. 1), a odrębność   i niezależność władzy sądowniczej została jednoznacznie stwierdzona w art. 173. Zgodnie   z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Zdaniem Krajowej Rady       Sądownictwa te przepisy Konstytucji powinny zostać wykonane w drodze uchwalenia       odpowiednich ustaw (art. 236 ust. 1 Konstytucji), zapewniających odrębność budżetową władzy sądowniczej, niezależny system kształtowania wynagrodzeń sędziów, oparty na obiektywnym wskaźniku i zbudowany hierarchicznie oraz spełniający warunki art. 178     ust. 2 Konstytucji. Realizacją tego byłoby uchwalenie ustawy o wynagradzaniu sędziów,      a nie kontynuacja dotychczasowego systemu, w którym wynagrodzenia sędziów, bez uzasadnienia ustrojowego, kształtowane są wspólnie z pracownikami tzw. sfery budżetowej. Krajowa Rada Sądownictwa wielokrotnie przedstawiała taki pogląd i podtrzymuje go        w dalszym ciągu.

2. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę sądowniczą  sprawują sądy i trybunały. Funkcjonalna współzależność poszczególnych władz polega na tym, że władza ustawodawcza konkretyzuje lub określa prawne podstawy działania władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, z kolei władza wykonawcza zapewnia organizacyjne i techniczne warunki umożliwiające sprawowanie funkcji przez władzę ustawodawczą i władzę sądowniczą, a władza sądownicza sprawuje kontrolę prawną działań podejmowanych przez pozostałe władze. Zasady te mogą być tylko wówczas rzeczywiście realizowane jeżeli żadna z tych władz nie uzyska dominującego charakteru, pozwalającego jej na nadmierne oddziaływanie na pozostałe władze. Wynika z tego, że sposób ustalania i zapewniania warunków funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym sposób kształtowania wynagrodzeń sędziów, musi opierać się na kryteriach obiektywnych, uniemożliwiających dominację innych władz nad władzą sądowniczą poprzez dowolne, często koniunkturalne kształtowanie wynagrodzeń sędziów. Sposób kształtowania wynagrodzeń sędziów jest więc przede wszystkim gwarancją zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie zasady podziału i równowagi władz oraz niezależności i odrębności sądów. Oparcie go na kryteriach obiektywnych uniemożliwia traktowanie wynagrodzeń sędziowskich jako elementu nacisku innych władz na władzę sądowniczą. Zasad tych nie przestrzega obecnie obowiązujący system kształtowania wynagrodzeń sędziów, co Krajowa Rada Sądownictwa wielokrotnie stwierdzała. Został on obecnie poddany weryfikacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w związku z pytaniem prawnym Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie, a także będzie analizowany w licznych, toczących się postępowaniach sądowych. Projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach      publicznych oraz o uchyleniu ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej tym bardziej nie przestrzega tych zasad konstytucyjnych.

3. W Konstytucji tylko w odniesieniu do sędziów sformułowano normę o charakterze gwarancyjnym w zakresie wynagrodzeń (art. 178 ust. 2). Ten przepis konstytucyjny, zapewniający sędziom warunki pracy i wynagrodzenia, odpowiadające godności urzędu       i zakresowi obowiązków jest podstawową gwarancją niezawisłości sędziowskiej. Przedstawiony projekt zmiany ustawy ignoruje tę gwarancję, pozwalając na kształtowanie wynagrodzeń sędziów, niezgodnie z kryteriami określonymi w tym przepisie, a według średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń, ustalanego dla potrzeb budżetu państwa, bez udziału przedstawicieli władzy sądowniczej -  przez Rząd, jak prawdziwie stwierdzono      w uzasadnieniu projektu. Nie zmienia tej oceny udział Krajowej Rady Sądownictwa           w ustalaniu wynagrodzeń sędziowskich przez Prezydenta RP. Jest to jedynie udział opiniodawczy, który nie musi mieć większego wpływu na decyzje Prezydenta, będącego również przedstawicielem władzy wykonawczej, a przede wszystkim ograniczonego w tym zakresie koniecznością uzyskania kontrasygnaty Premiera. W konsekwencji należy uznać, że projektowane zmiany, nie tylko utrzymują system całkowicie oddający kształtowanie wynagrodzeń sędziów władzy wykonawczej, a nawet cechę tę wyraźnie podkreślają i wzmacniają.

4. Kształtowanie wynagrodzeń sędziów wyłącznie na podstawie obiektywnych kryteriów respektuje zasady konstytucyjne i jest zgodne ze standardami powszechnie przyjętymi w demokratycznych państwach. W Polsce przyjęcie takiego sposobu ustalania wynagrodzeń sędziów po zmianach w 1989 r. stanowiło istotne osiągnięcie na drodze budowania demokratycznego państwa prawnego. Obiektywny sposób ustalania wynagrodzeń sędziów istniał do 1994 r. (choć co roku władza wykonawcza i ustawodawcza dokonywała ingerencji w tym zakresie przez różnego rodzaju ustawy okołobudżetowe, "zamrażające" czasowo działanie ustaw ustrojowych). Odstąpiono od niego częściowo, poczynając od 1995 r. przez ustalanie wynagrodzeń sędziów na podstawie określonego przez Komisję Trójstronną prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Już to rozwiązanie Krajowa Rada Sądownictwa uważała za sprzeczne z ówczesną Konstytucją, ze względu na złamanie zasady podziału władz i naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej oraz niezależności sądów. Po wprowadzeniu ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. wynagrodzenia           sędziów zostały utożsamione, bez podstawy ustrojowej, z wynagrodzeniami pracowników tzw. państwowej sfery budżetowej. Zostało to przy tym dokonane z powołaniem się na konieczność ustabilizowania tych wynagrodzeń, by nie było konieczne kształtowanie ich        co roku w oparciu o doraźne możliwości finansowe. Celem ustawy było także zmniejszenie ciągle pogłębiających się dysproporcji między sferą produkcyjną a budżetową. Ustawa żadnego z tych celów nie osiągnęła. Proponowane zmiany, zamiast te wady usunąć, zmierzają do przeciwnych celów. Jest to jednoznacznie stwierdzone w uzasadnieniu projektu, w którym stwierdza się, że środki na wynagrodzenia sędziów powinien ustalać Rząd, w ramach możliwości finansowych budżetu państwa. Nadto Rada Ministrów ma mieć możliwość określania wypadków, w których wynagrodzenia ze środków specjalnych będą wypłacane ponad środki na wynagrodzenia przewidziane ustawą. Inaczej mówiąc, jeżeli taka będzie 
wola polityczna władzy wykonawczej, to możliwe będzie podwyższenie wynagrodzeń       sędziowskich.
Zmiana w sposobie kształtowania wynagrodzeń sędziów, dokonana począwszy od 1995 r., zachowywała jeszcze pewne elementy uwzględniania czynnika obiektywnego. Była to jednakże regulacja prawna obowiązująca pod rządem poprzedniej Konstytucji, która nie zawierała gwarancji odpowiedniego wynagradzania sędziów. Pod rządem nowej Konstytucji sytuacja jest inna. Władza ustawodawcza musi uwzględniać konstytucyjne uprawnienia sędziów, a władza wykonawcza w celu ich realizacji jest obowiązana w ciągu 2 lat przedłożyć projekty ustaw niezbędnych do jej stosowania (art. 236 ust. 1 Konstytucji). Przedłożony projekt nie tylko nie spełnia tych wymagań, lecz wręcz zmierza w odwrotnym kierunku, gdyż narusza art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 2 Konstytucji. Ustalanie wynagrodzeń sędziów w zależności od uwarunkowań natury politycznej i doraźnych celów ekonomicznych musi być ocenione jednoznacznie negatywnie. Odczytane to musi być jako dążenie do ingerencji w odrębność i niezależność sądów oraz w niezawisłość sędziowską. Stosowne wynagrodzenie jest bowiem jedną z gwarancji niezawisłości sędziowskiej i środkiem umożliwiającym dopływ najlepszych pracowników do sądownictwa. Właściwy poziom sądownictwa leży w interesie państwa i całego społeczeństwa.

5. Wynagrodzenie sędziów stanowi praktycznie jedyny ich dochód. W przeciwieństwie do innych grup zawodowych, których dotyczy przedstawiony projekt, sędziowie nie otrzymują premii i nagród oraz nie mogą podejmować dodatkowego zatrudnienia (poza możliwością pracy naukowej). W tej sytuacji za słuszne można uznać wyłącznie ustalanie wynagrodzenia sędziów w oparciu o obiektywny wskaźnik tego rodzaju, jak np. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw. Prawidłowe i jeszcze bardziej uzasadnione byłoby odniesienie wynagrodzeń sędziów do przeciętnego wynagrodzenia (dochodu) uzyskiwanego w innych zawodach prawniczych (taki system obowiązuje przykładowo w sferze bankowej). Sposób kształtowania wynagrodzeń sędziów powinien być elementem strukturalnym niezależnego systemu finansowania działalności władzy sądowniczej, wynikającym z odrębnej regulacji prawnej. Powinien być ukształtowany hierarchicznie w odpowiedniej proporcji do wynagrodzenia najwyższych instancji sądowych. Konieczne jest więc wyłączenie w całości systemu kształtowania wynagrodzeń sędziów z tzw. sfery budżetowej, co w sposób prosty, a przede wszystkim zgodny z zasadami ustrojowymi, wyeliminuje      dotychczasowe techniczne trudności w kształtowaniu wynagrodzeń tej sfery. Krajowa Rada Sądownictwa jeszcze raz podkreśla, że nie widzi żadnych ustrojowych przesłanek do utożsamiania sposobu kształtowania wynagrodzeń sędziów z systemami dotyczącymi kształtowania wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.

6. Tylko ustalanie wynagrodzeń sędziów w oparciu o kryterium obiektywne stawiałoby polskie ustawodawstwo w rzędzie rozwiązań przyjętych w demokratycznych państwach i w normach międzynarodowych. Rekomendacja przyjęta dnia 13 października  1994 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy w sprawie efektywności niezawisłości i roli sędziów, traktuje sposób i poziom wynagrodzeń sędziów jako istotny element niezawisłości sędziowskiej. Ustawodawstwa poszczególnych państw również gwarantują odpowiedni poziom tych wynagrodzeń. Podobny wniosek wypływa z Podstawowych Zasad Niezależności Sądów i Niezawisłości Sędziów uchwalonych rezolucją VII Kongresu Narodów Zjednoczonych poświęconego zapobieganiu przestępczości i postępowaniu z przestępcami        (Archiwum Kryminologii Tom XX Warszawa 1994 s. 177). Jest to jedyna metoda dostosowania polskiego ustawodawstwa do norm międzynarodowych, co jest szczególnie ważne w ramach dążenia Polski do przyjęcia do Unii Europejskiej. We wstępnym raporcie Banku Światowego z dnia 31 stycznia 1995 r. (podpisanym przez kierownika misji Jaime Vasquez-Gavo) stwierdzono, że w Polsce system sądownictwa nie funkcjonuje jako niezależny organ państwa. Uznano, że aby to wyeliminować należy rozważyć budowę profesjonalnego, autonomicznego systemu sądownictwa, zgodnego z zasadami demokracji, tj. posiadającego     wyodrębniony budżet, podlegający wyłącznie sądownictwu oraz system niezależnego        zarządzania kadrami. Z tą diagnozą trzeba się zgodzić. Proponowane zmiany podtrzymują uregulowania działające w odwrotnym kierunku.

7. Z powyższych względów Krajowa Rada Sądownictwa sprzeciwia się proponowanym zmianom co do zasady. Dlatego nie podejmuje stanowiska co do konkretnych rozwiązań. Pragniemy jedynie zauważyć, że w przedstawionym projekcie nie ingeruje się        w niedopuszczalne i niezrozumiałe zróżnicowanie sposobu kształtowania uposażeń             w ramach władzy sądowniczej. Brak jest bowiem propozycji zmiany ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), który zgodnie z art. 173 Konstytucji zalicza się do tej władzy. W dalszym ciągu więc wynagrodzenie sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma być powiązane z wynagrodzeniem Wicemarszałka Sejmu     (art. 6 ust. 2 tej ustawy).
Ponadto w dalszym ciągu obowiązywać będą różnego rodzaju akty prawne kształtujące wynagrodzenia członków różnego rodzaju organów w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze przedsiębiorstw (np. członków rad nadzorczych jednoosobowych spółek Skarbu Państwa - § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września    1997 r., Dz.U. Nr 110, poz. 718; prezesa Agencji Mienia Wojskowego i członków Rady Nadzorczej tej Agencji - § 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1997 r.,       Dz.U. Nr 91, poz. 563; przewodniczącego i członków Rady Nadzorczej Agencji Prywatyzacji - § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 33,       poz. 199). Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa brak jest także ustrojowego uzasadnienia innego kształtowania wynagrodzeń pracowników banków państwowych. Wynagrodzenia wszystkich tych pracowników są także finansowane z budżetu Państwa (tak samo zresztą jak świadczenia związane z wykonywaniem funkcji władzy ustawodawczej).

8. Przedstawione argumenty powodują, że Krajowa Rada Sądownictwa zajmuje     w stosunku do proponowanych zmian zdecydowanie negatywne stanowisko. Są one          bowiem sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, gdyż prowadzą do naruszenia zasady równowagi i podziału władz oraz godzą w niezależność i odrębność sądów, a także niezawisłość sędziów. Krajowa Rada Sądownictwa w związku z tym oświadcza, że wykorzysta wszystkie przysługujące jej środki prawne w celu wprowadzenia systemu kształtowania wynagrodzeń  sędziowskich zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami, a także przeciwstawienia się projektowanym zmianom.